El pasado mes de Agosto, un ciudadano registró una queja en esta Institución, preguntando si la entrada en vigor de la Ley de Actualización de Derechos Históricos modificaba la precedencia en la colocación de las banderas en los edificios públicos.

La queja formulada por el ciudadano parte de la existencia de una contradicción entre el régimen de la bandera de España (ex art. 3 de la Ley 39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de España y de otras banderas y enseñas; Ley 39/1981, conocida como “Ley de banderas”) y el art. 10 de la Ley 8/2018, de 28 de junio, de actualización de Derechos históricos de Aragón, en lo que sigue, Ley 8/2010. En concreto, la queja se centra en la preferencia que el legislador autonómico otorga a la bandera de Aragón, en el apartado segundo del referido art. 10, en cuanto prescribe lo siguiente:
“2.- La bandera de Aragón deberá ondear en el exterior de todos los edificios públicos civiles situados en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón y ocupará el lugar preferente”.
Tal precepto, como se viene diciendo, se pone en relación en la queja con lo previsto en la legislación estatal, por lo que debe recogerse el art. 6 de “Ley de banderas”, que reza así:
“1.- Cuando se utilice la bandera de España ocupará siempre lugar destacado, visible y de honor.
2.- Si junto a ella se utilizan otras banderas, la bandera de España ocupará lugar preeminente y de máximo honor y las restantes no podrán tener mayor tamaño.

Se considerará como lugar preeminente y de máximo honor:
Cuando el número de banderas que ondeen juntas sea impar, la posición central.
Si el número de banderas que ondeen juntas es par, de las dos posiciones que ocupan el centro, la de la derecha de la presidencia si la hubiere o la izquierda del observador.”
Para valorar este asunto, conviene partir de quién tendría la competencia, en principio, y a salvo de lo que pueda determinar el Tribunal Constitucional, a la hora de establecer la preferencia de una bandera sobre otra.

En concreto, seguramente puede ser ilustrativa la Sentencia del Tribunal Constitucional 12/1985, de 30 de enero, que resolvió unos conflictos de competencia promovidos por el Gobierno Vasco y por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña frente a varios preceptos del Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado. En esta Sentencia, se vino a precisar que el Estado era competente para establecer las normas de precedencia cuando estaban afectadas autoridades estatales, de manera que la normativa autonómica debería circunscribirse a la fijación de la preferencia entre las autoridades no estatales, en materia de protocolo es la norma estatal la que se impone cuando confluye con normas autonómicas.

Este planteamiento, como regla de principio, debería ser trasladado a la fijación del establecimiento de preferencias entre las banderas; máxime, cuando en este punto nos encontramos ante un símbolo político-jurídico de enorme trascendencia, como se deriva del art. 4 de la Constitución. De este modo, y siempre dejando a salvo la interpretación del Tribunal Constitucional (“intérprete supremo de la Constitución”, según su Ley reguladora), la legislación autonómica, a la hora de fijar la preeminencia entre banderas, no podría afectar a la bandera de España.

La cuestión subsiguiente pasa por determinar si el precepto del legislador autonómico admite una interpretación conforme a la Constitución, tal y como obliga el art. 5. 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial a los jueces y tribunales, al señalar que “procederá el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al ordenamiento constitucional”.

A favor de esta posibilidad, y a pesar de la mejorable redacción normativa que hubiera podido darse, se encuentra el hecho de que el precepto no contenga referencia alguna a la bandera de España, en cuyo caso la contradicción normativa sería difícilmente superable. A ello, habría que añadir otros criterios de interpretación de las normas jurídicas contempladas en el art. 3.1 del Código civil que señala: “las normas se interpretarán según, el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativo y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas…. En efecto, la literalidad del art. 10. 2 de la Ley 8/2018 permite colegir que no establece (al menos, expresamente y dejando al margen la redacción oscura del precepto) las consecuencias de la preferencia de la bandera autonómica ni las consecuencias que tal preferencia tiene para las otras banderas y, en particular, para la bandera de España, lo que contrasta con la minuciosidad de la norma estatal en los términos transcritos.

Por añadidura, el criterio referente a la realidad social también podría militar a favor de una interpretación conforme a la Constitución, en la medida que no consta (y esto parece un hecho notorio) que las Instituciones aragonesas hayan variado la posición relativa de las banderas oficiales.

En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha hecho uso de esta posibilidad en varias Sentencias. Valga el paradigma notorio de la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, en la que, por ejemplo, se interpretó que los llamados “símbolos nacionales” de dicha Comunidad Autónoma eran los propios de una nacionalidad y no de una nación del siguiente modo:

“(…) cabe interpretar, de acuerdo con la Constitución, que con la calificación de ‘nacionales’ de los símbolos de Cataluña se predica únicamente su condición de símbolos de una nacionalidad constituida como Comunidad Autónoma en ejercicio del derecho que reconoce y garantiza el art. 2 CE, pues así expresamente se proclama en el art. 1 EAC y se reitera en el art. 8 EAC. Se trata, en suma, de los símbolos propios de una nacionalidad, sin pretensión, por ello, de competencia o contradicción con los símbolos de la Nación española”

Con todo, debe asumirse que concurren dudas de constitucionalidad en el establecimiento de la prioridad de la bandera de Aragón en el precepto objeto de la queja, dado su carácter general y no matizado (“donde la ley no distingue no debemos distinguir nosotros”). De ahí que es posible que el Tribunal Constitucional pueda declarar la inconstitucionalidad de dicho precepto o, en su caso, declarar la interpretación conforme a la Constitución del mismo en un sentido determinado.

En este punto, debe resaltarse la importancia simbólica de la bandera nacional, ya que, como dice el artículo uno de la meritada “ley de banderas”, la bandera de España: “es signo de la soberanía, independencia, unidad e integridad de la patria y representa los valores superiores expresados en la Constitución”.

En este orden de cosas, el profesor Ángel Garcés en un reciente artículo remitido a esta Institución y pendiente de publicación, bajo el título “ Derecho e historia: Del fuero al contrafuero”, indica al respecto que la bandera de España no es la bandera de una Administración concreta y no concierne exclusivamente a la Administración General del Estado, siendo la bandera del conjunto de la nación y por tanto representa al Estado en su concepto más amplio, debiendo ser considerada tan aragonesa, como la propia bandera de Aragón.

Cabe también traer a colación el artículo de Fernando García-Mercadal y García-Loygorri en el número 19 (2013) de la revista Emblemata, bajo el título “Vexilología y Derecho: La doctrina de los Tribunales españoles sobre el incumplimiento de la legislación de banderas”, en el que recoge la jurisprudencia dictada al respecto de conflictos con el uso de la bandera de España, siendo fundamental la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 14 de abril de 1.988, cuyos fundamentos han sido reiterados en sentencias de 20 de diciembre de 1999, 25 de marzo de 2002, 24 de julio de 2007, 22 de septiembre, 25 de noviembre y 2 de diciembre de 2008, 12 de mayo, 4 de noviembre y 6 de noviembre de 2009, 3 de febrero de 2010 y 17 de noviembre de 2011, destacando los siguientes puntos:

Los edificios de las Administraciones Públicas del estado son lugares en donde se ejerce directa, o delegadamente, la soberanía, de acuerdo con los valores, principios, derechos y deberes constitucionales que la propia bandera representa.
El lugar preeminente, destacado, visible y de honor que corresponde a la bandera de España respecto de otras banderas.

Destacada, de nuevo recogiendo lo expuesto por García-Mercadal, es también la Sentencia de la misma Sala de 4 de noviembre que establece la legitimación activa de los Delegados de Gobierno para instar en cualquier momento la observancia de la “ley de banderas”.

Por tanto, sin perjuicio de que las Cortes de Aragón puedan depurar el precepto (por ejemplo, en los términos expuestos por la Ley de las Islas Baleares 9/2013, de 23 de diciembre, según la cual, “la bandera de les Illes Balears debe ondear junto a la bandera de España y ocupará un lugar preferente inmediatamente después de ésta”) y de lo que pudiera determinar el Tribunal Constitucional (en caso de recurso o cuestión de inconstitucionalidad), debería, según entiende esta Institución, asumirse una interpretación conforme a la Constitución del precepto objeto de la queja, según la cual, la preferencia legal de la bandera de Aragón no podría afectar a la bandera de España.

Finalmente, esta Institución debe defender que la regulación de los símbolos políticos de la Comunidad Autónoma ha de ser objeto del más amplio consenso político y social.

CONCLUSIÓN:

Esta Institución, en tanto permanezca en vigor el art. 10.2 de la Ley 10/2018, sugiere una interpretación del precepto, según la cual, la bandera de España ocupará un lugar preferente a las demás (incluida la aragonesa), siendo ésta preferente a las demás banderas distintas de la española.